В Алтайском крае краевые власти намерены навести порядок в краевых заказниках

18 мая в администрации края прошло первое заседание рабочей группы по рассмотрению вопросов функционирования в регионе особо охраняемых  природных территорий на землях лесного фонда.

Со своей оценкой ситуации, которая обострилась вокруг заказника «Залесовский», выступило и краевое Управление лесами. Аргументы краевого ведомства наиболее полно изложены в выступлении на совещании начальника отдела по правовой, кадровой работе и общим вопросам управления лесами Алтайского края Людмилы Сухановой. Публикуем текст ее выступления по поводу положения дел с особо охраняемыми природными территориями в регионе и конкретной ситуации вокруг Залесовского заказника.

- В настоящее время в Алтайском крае действуют 29 заказников краевого значения общей площадью 684 тыс. га созданы на землях лесного фонда на площади 488,9 тыс.га. Все заказники созданы без изъятия земельных участков и без перевода земель лесного фонда в иную категорию.

Следует отметить, что практически до 2009 года такая ситуация можно сказать всех устраивала, конфликта интересов между Российской Федерацией и Алтайским краем не возникало, на данных территориях осуществлялось лесопользование в соответствии с лесным законодательством (материалами лесоустройства). В настоящее время ситуация обострилась наличием судебного решения Залесовского районного суда о признании недействительным договора аренды лесного участка, заключенного для заготовки древесины на территории заказника «Залесовский», в связи с назначением на данной территории сплошных рубок лесных насаждений.

Проблема существования государственных природных заказников краевого значения на землях лесного фонда требует ее рассмотрения в нескольких аспектах:

1. Изучение и оценка следующих моментов:

отсутствие материалов обоснования территорий для придания им статуса особо охраняемых, обосновывающих необходимость существования, а также государственной экологической экспертизы данных материалов по ряду заказников;

противоречие федеральному и краевому законодательству положений о заказниках; 

определение границ заказников, в том числе какие именно лесные участки попадают в их территорию. 

2. Правомерность создания заказников краевого значения на землях лесного фонда, назначения и проведения рубок лесных насаждений на территории заказников.

Все вышеизложенные проблемы касаются и заказника «Залесовский».

Данный заказник учрежден решением Крайисполкома от 20.07.1977 № 240 сроком на 10 лет (до 1987 года) площадью 36 тыс. га в границах ряда кварталов Петеновского и Хвощевского лесничеств Залесовского леспромхоза.

Основанием для его создания послужило Положение об охоте и охотничьем хозяйстве РСФСР, утвержденное постановлением Совмина РСФСР от 10.10.1960 № 1548, т.е. создавался он в целях восстановления численности полезных с точки зрения охотничьего хозяйства видов животных.

В дальнейшем, спустя 12 лет после окончания срока действия, постановлением Администрации края от 07.10.1999 № 692 срок действия заказника продлен бессрочно, т.е. на момент действия в то время Федерального закона от 14.03.1995 № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» и Закона Алтайского края от 18.12.1996  № 60-ЗС «О особо охраняемых природных территориях в Алтайском крае», но без материалов обоснования, соответствующих согласований и проведения экологической экспертизы.

Положения о данном заказнике утверждались постановлением Алтайского краевого законодательного Собрания от 29.02.2000 № 84 (статус – комплексный), постановлением Администрации края от 15.10.2003 № 522 и последнее действующее - постановлением Администрации края от 26.06.2007 № 278.

Имеющиеся документы вызывают большие сомнения в правомерности существования заказника, продлении срока его действия, в связи с чем эти обстоятельства должны стать предметом дополнительного изучения и даны соответствующие поручения по данным вопросам с целью определения соответствия заказников целям и задачам, для которых они образовывались и оценки необходимости их существования в настоящее время.

Основной причиной, по которой идет в настоящее время обсуждение проблемы заказников, являются вопрос о правомерности (в т.ч.полном запрете) проведения в них рубок лесных насаждений.  

Однако, заказники в крае, в том числе заказник «Залесовский», созданы на землях лесного фонда, без изъятия земельных участков, их создание не изменило целевого назначения лесов, в связи с чем на использование лесов на их территории распространяются положения ЛК РФ.

Более того, прямого запрета на проведение сплошных рубок лесных насаждений ни одно  из Положений о заказниках, в том числе и действующее,  не содержит. Данные виды рубок на территории заказника «Залесовский» осуществлялись на протяжении всего периода с момента его создания.

Согласно статьям 10 и 12 ЛК РФ леса, расположенные на землях лесного фонда, по целевому назначению подразделяются на защитные леса, эксплуатационные леса и резервные леса, освоение лесов осуществляется с соблюдением их целевого назначения. Таким образом, виды рубок лесных насаждений назначаются исходя из целевого назначения лесов и с учетом требований лесного законодательства, то есть – в защитных лесах – в первую очередь выборочные рубки, в эксплуатационных – сплошные и выборочные.

Основная часть заказника «Залесовский» расположена в лесах, по целевому назначению относящихся к эксплуатационным лесам, соответственно в них назначены сплошные и выборочные рубки, что соответствует вышеуказанным нормам и подтверждается следующими документами:

1) в соответствии с материалами лесоустройства организации и ведения лесного хозяйства Залесовского лесхоза, выполненными в 1998 году государственным специализированным лесоустроительным предприятием «Воронежлеспроект», леса на территории лесхоза отнесены к лесам эксплуатируемых II III группы (согласно нормам ЛК 1997 года, в т.ч. ст. 60 согласно которой отнесение лесов к группам лесов осуществлялось на основании материалов лесоустройства);

2) приказом Рослесхоза от 26.04.2010 № 143 «Об отнесении лесов на территории Алтайского края к ценным лесам, эксплуатационным лесам и установлении их границ» на основании следующего:

В связи с принятием нового ЛК РФ разделение лесов на I, II и III группы заменено разделением лесов по целевому назначению на защитные, эксплуатационные и резервные леса. Статьей 8 Федерального закона от 06.12.2006 № 201-ФЗ «О введении в действие Лесного кодекса РФ» леса I группы и категории защитности лесов I группы были признаны соответственно защитными лесами и категориями защитных лесов, предусмотренными статьей 102 ЛК РФ.

Таким образом, исходя из указанной прямой нормы закона, к защитным лесам были отнесены только те, которые на момент введения в действие ЛК РФ относились к лесам первой группы и категории защитности лесов первой группы. Леса II и III групп заказника «Залесовский» не могли быть отнесены к защитным, так как их целевое назначение в связи с созданием заказников никогда не менялось.

Более того, предыдущий ЛК РФ 1997 года никогда не относил леса  государственных природных заказников к лесам I группы и категориям защитности лесов I группы. К таким лесам были отнесены только леса заповедников, национальных и природных парков.

В настоящее время согласно п. 26 и 41 ч. 1 статьи 81 ЛК РФ проектирование эксплуатационных лесов, защитных лесов, резервных лесов, особо защитных участков лесов; отнесение лесов к эксплуатационным лесам, резервным лесам, установление и изменение их границ относится к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области лесных отношений.

Реализуя свои полномочия, Рослесхоз своим приказом от 26.04.2010 № 143 в Приложении № 10  подтвердил отнесение лесов на территории Залесовского лесничества к эксплуатационным и установил их границы с указанием конкретных лесничеств, участковых лесничеств, кварталов и площадей, в том числе на территории заказника.

Основываясь на вышеуказанным документах с учетом вышеуказанного распределения лесов, информация об отнесении лесов на территории заказника «Залесовский» к эксплуатационным нашла свое отражение в Лесном плане Алтайского края (утвержденном Губернатором края и согласованном с Рослесхозом) и в Лесохозяйственном регламенте Залесовского лесничества. В эксплуатационных лесах на территории заказника «Залесовский» назначено проведение сплошных и выборочных рубок, что соответствует ст. 12, 17 и 108 ЛК РФ и Правилам заготовки древесины.

Согласно ст. 12 и 108 ЛК РФ эксплуатационные леса подлежат освоению в целях устойчивого, максимально эффективного получения высококачественной древесины и других лесных ресурсов, продуктов их переработки с обеспечением сохранения полезных функций лесов. Пунктом 11 Правил заготовки древесины предусмотрено, что в эксплуатационных лесах проводятся все виды рубок (сплошные и выборочные).

Все вышеизложенного свидетельствует о том, что при создании ООПТ краевого значения не происходит автоматического перераспределения лесов к иному целевому назначению, для этого в лесном законодательстве предусмотрена процедура и определена компетенция государственных органов, принимающих решения по данному вопросу.

Озвучиваемые в настоящее время доводы о необходимости изменения в лесном плане и лесохозяйственном регламенте лесничества эксплуатационных лесов на защитные «леса, расположенные на особо охраняемых природных территориях», не соответствуют законодательству, и не могут быть осуществлены, так как решение данных вопросов не входит в компетенцию управления лесами Алтайского края.

Включая в лесохозяйственный регламент Залесовского лесничества информацию об отнесении его лесов к эксплуатационным управление лесами Алтайского края не могло поступить по-другому, самоуправно изменив целевое назначение лесов и не включив в расчетную лесосеку сплошные рубки. Назначение иных рубок в эксплуатационных лесах, а также полный запрет на проведение рубок приведет к нарушению прав Российской Федерации, являющейся собственником земель лесного фонда.

Анализ законодательства об особо охраняемых природных территориях, Земельного кодекса РФ и Лесного кодекса Российской Федерации дает основание говорить о невозможности создания и существования региональных ООПТ на федеральных землях.

Состав земель в Российской Федерации регулируется ст. 7 ЗК РФ, в соответствии с которой земли лесного фонда и земли особо охраняемых территорий и объектов, в которые ст. 94 и 95 ЗК РФ включаются земли ООПТ, являются самостоятельными категориями земель.

Об этом говорит и ч.  1 и 2 ст. 6 ЛК РФ, указывая, что леса располагаются на землях лесного фонда и землях иных категорий. Определяя основными территориальными единицами управления в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов лесничества и лесопарки, ст. 23 ЛК РФ указывает, что они могут также располагаться на землях особо охраняемых природных территорий, на которых расположены леса.

Статьей 8 ЛК установлено, что лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности.

Порядок отнесения земель к ООПТ, виды ООПТ и формы собственности на них регулируются статьями 94 и 95 ЗК РФ, Федеральным законом от 14.03.1995 № 33-ФЗ    «Об особо охраняемых природных территориях» и Законом Алтайского края от 18.12.1996 № 60-ЗС «О особо охраняемых природных территориях в Алтайском крае». Преамбулой данных законов также предусмотрено, что ООПТ - участки земли …. и пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное …значение…».

Таким образом, определяя ООПТ, законодательство исходит прежде всего из их понимания как самостоятельной категории земель. Формулировки статьи 103 ЛК РФ, устанавливающей правовой режим лесов, расположенных на ООПТ, также указывают о расположении лесов на землях ООПТ.

Полномочия по управлению и распоряжению земельными участками законодательство также распределяет применительно к уровню собственности на них.

Так, согласно ч.2 ст.9 и ч. 2 ст. 10 ЗК РФ Российская Федерация осуществляет управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности Российской Федерации, субъекты РФ - земельными участками, находящимися в собственности субъектов РФ.

Согласно ст. 2 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» ООПТ могут иметь федеральное или региональное значение и, в зависимости от этого, являются собственностью РФ, субъекта РФ и определяются, соответственно, Правительством РФ и органами исполнительной власти субъектов РФ.

Вышеуказанные нормы земельного и природоохранного законодательства подтверждаются и общими нормами гражданского – согласно статье 209 ГК РФ правомочия по распоряжению имуществом принадлежат исключительно собственнику имущества.

Из анализа приведенных следует, что что объявление субъектом РФ ООПТ регионального значения возможно лишь в отношении территорий, находящихся в его собственности.

Представляется неправильным считать, что нормы ст.95 ЗК РФ и ст. 22 и 24 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» о том, что при объявлении земель государственным природным заказником собственники, землепользователи и землевладельцы обязаны соблюдать установленный в них режим особой охраны и несут за его нарушение административную, уголовную и иную установленную законом ответственность, адресованы федеральному собственнику - Российской Федерации, как публичному образованию.

Создание на землях особо охраняемых природных территорий регионального значения на землях федеральной собственности является нарушением прав Российской Федерации на пользование, владение и распоряжение принадлежащих ей лесных участков.

Все вышеуказанные доводы по вопросу правомерности создания на землях лесного фонда ООПТ регионального значения подтверждаются также судебной практикой, а именно Определениями Верховного суда РФ по заявлениям прокуратур Сахалинской области, Красноярского края, Хабаровского края, Смоленской области. В Новгородской области часть заказников отменена по представлению прокуратуры области. В ряде других субъектов также происходит упорядочение созданных региональных ООПТ.

По мнению Рослесхоза, изложенном в письме от 16.03.2012,  на землях лесного фонда, являющихся собственностью Российской Федерации, не могут располагаться ООПТ, находящиеся в собственности субъектов РФ, и вопрос создания таких территорий должен решаться путем перевода земель лесного фонда в земли ООПТ с последующим изменением формы собственности.

При этом Рослесхоз считает возможным сохранение природных комплексов, растительного и животного мира на землях лесного фонда через предусмотренное лесным законодательством выделение особо защитных участков, что не требует последующего перевода земель лесного фонда в земли ООПТ и передачи их в собственность субъектов РФ.

В соответствии с п. 3 ч. 9 статьи 83 ЛК РФ, Положением о Рослесхозе, в его компетенцию входит осуществление контроля за правовым регулированием субъектами РФ вопросов переданных полномочий с правом направления обязательных для исполнения предписаний об отмене нормативных правовых актов или о внесении в них изменений. В настоящее время с учетом вышеприведенной позиции в адрес Администрации края поступило  предписание Рослесхоза о внесении изменений в постановление Администрации края от 26.06.2007 № 278 в целях приведения его в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Таким образом, в любом случае вопрос о необходимости внесения изменений в указанное постановление требует решения, так как  это неизбежно должно произойти.

Решение этого вопроса может идти по двум направлениям:

- проработка вопроса о переводе земель лесного фонда, на которых созданы государственные природные заказники краевого значения, в земли особо охраняемых территорий в порядке, установленном статьей 11 Федерального закона «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую»; 

- проведение работ по обследованию территорий, определению мест нахождения на землях лесного фонда реликтовых и эндемичных растений, редких и находящихся под угрозой исчезновения диких животных и подготовке соответствующих материалов в Рослесхоз для выделения в установленном порядке особо защитных участков лесов.