Что демонстрирует мировой опыт формирования муниципальной власти?

30-летней годовщине Европейской хартии о местном самоуправлении посвящается.

Ровно пять лет назад была написана эта статья и опубликована 19 октября 2010 года. И, увы, оказалось, что не потеряла свою актуальность и сегодня, когда самые разномастные политики требуют возвращения прямых выборов барнаульского градоначальника. Поскольку никаких новых аргументов (впрочем, вообще каких-либо внятных, как тогда, так и теперь) у сторонников «безграничной демократии» не появилось, то полагаю возможным опубликовать свою статью пятилетней давности практически без всяких изменений. Делаю это, прямо скажем, с сожалением, поскольку мне, честно говоря, довольно грустно, что наши «оппозиционеры» с таким энтузиазмом продолжают свое шествие по уже проржавевшим от времени граблям…

Автор

Избирать или назначать?..

В последнее время жаркие дискуссии разгорелись вокруг перспектив реформирования системы городской власти в столице Алтайского края – Барнауле. Депутаты городской Думы заявили о своем намерении после публичного общественного обсуждения такого формата организации городской власти, когда главой исполнительной власти города станет избираемый ими сити-менеджер, внести соответствующие изменения в Устав города. С ними не согласны некоторые политики и журналисты, утверждающие, что такая модель ущемляет права горожан и нарушает основополагающие принципы демократии…

Между тем оппоненты предлагаемых муниципальных реформ забывают, игнорируют или просто не хотят знать мировой опыт. А он-то как раз показывает многообразие подходов и принципов организации местного самоуправления, в которое вполне вписываются и реформы муниципальной власти в Барнауле.

БАРНАУЛ ВЫБИРАЕТ КОНТИНЕНТАЛЬНУЮ МОДЕЛЬ?..

В мире существует множество систем организации местного самоуправления. Однако сводятся они в самом общем виде к двум базовым моделям – англо-саксонской и континентальной. Обе – европейского происхождения, где, собственно, и зародилось местное самоуправление.

Англо-саксонская муниципальная система сложилась в Великобритании. Действует также в США, Канаде, Австралии, Новой Зеландии и других странах. Суть этой системы в том, что местные органы рассматриваются как автономные образования, действующие в пределах предоставленных им законом полномочий. Отсутствует прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим, на местах нет уполномоченных центрального правительства.

Континентальная (французская) модель местного самоуправления применяется в большинстве стран континентальной Европы, франкоязычной Африке, в Латинской Америке, на Ближнем Востоке. Эта модель основывается на сочетании прямого государственного управления на местах и местного самоуправления. Существует подчиненность нижестоящих звеньев вышестоящим. Родоначальницей этой модели выступает Франция.

Проведенная во Франции в начале 80-х годов реформа несколько снизила такую централизацию, расширила полномочия территориальных органов власти, обеспечила им большую самостоятельность, но тем не менее сохранила за центральной властью сильные позиции на местах. На местном уровне имеется специальный уполномоченный правительства, который осуществляет контроль за органами местного самоуправления. В каждом департаменте есть представитель государства (комиссар республики), осуществляющий административный контроль за законностью решений, принимаемых коммунами, которые являются основой местного самоуправления.

Как же там, в безусловно демократической стране, избирают, спрашивается, мэра? Каждая коммуна имеет всенародно избираемый совет, который и выбирает из своего состава мэра. Мэр - одновременно и государственный служащий, и глава местного самоуправления.

А как в других странах, общепризнанно являющихся демократическими? К примеру, в Германии, где в начале XIX века была разработана теория свободной общины, основа нынешних принципов местного самоуправления. Германская модель предполагает несколько типов организации местного самоуправления. В их рамках предусматривается как одновременное всенародное избрание представительной корпорации (совета, собрания депутатов и т.д.) и бургомистра (главы администрации), так и избрание бургомистра выбранным населением представительным органом. В ряде германских земель (Рейнланд-Пфальц, Саар и др.) глава местного исполнительного органа — бургомистр (в общинах с населением более 50 тыс. человек он называется обер-бургомистром) — избирается советом, являясь его председателем. Бургомистр имеет право опротестовывать решения совета и в связи с этим приостанавливать их исполнение. Фактическое положение бургомистра, избираемого советом, здесь зачастую не менее значимо, чем положение бургомистра, избираемого в других германских землях непосредственно населением. Таким образом, бургомистерский тип также имеет несколько вариантов организации власти. Но это уже не так принципиально для нас. Важно другое – отсутствие всенародного избрания главы исполнительной городской власти вовсе не является нарушением каких-то демократических принципов. Тем более, в Германии, являющейся вообще колыбелью местного самоуправления.

В некоторых городах США мэр города избирается из числа депутатов городского совета самими же депутатами. В этом случае имеет место так называемая система "слабый мэр — совет", зародившаяся в XIX веке. Она предполагает, что совет руководит местными делами в основном через профильные комитеты. Главной ее отличительной чертой является не столько способ избрания мэра, сколько ограниченность административных полномочий последнего. "Слабый" мэр обычно имеет право не согласиться с тем или иным решением совета и наложить на него вето (которое зачастую легко преодолевается простым большинством голосов членов совета). Кроме того, мэр вправе предлагать совету принятие тех или иных нормативных актов. Он также председательствует в совете. В то же время назначать и смещать глав муниципальных департаментов (то есть членов своеобразного "муниципального правительства") он может лишь с одобрения совета (порой такие назначения производятся самим советом). В рамках системы "слабый мэр — совет" ряд исполнительных функций чиновники, избираемые непосредственно населением (казначей, атторней (атторней — здесь: стряпчий, доверенное лицо; в других значениях — прокурор, адвокат, клерк), могут осуществлять самостоятельно. Бюджет муниципалитета чаще всего разрабатывается и принимается самим советом (при активном участии его финансового комитета). Право вето "слабого" мэра обычно не распространяется на принятый советом бюджет. Срок полномочий совета часто превышает срок полномочий мэра, причем число возможных переизбраний одного и того же лица на пост мэра может ограничиваться. Основной недостаток данной системы очевиден: в ее рамках фактически отсутствует должностное лицо, несущее персональную ответственность за состояние местных дел. Практика свидетельствует, что система "слабый мэр — совет" может успешно работать лишь в небольших сообществах, основанных на неформальных и добрососедских связях. Для крупных городов, нуждающихся в политическом и административном лидере, она едва ли пригодна.

В Великобритании муниципальные советы ежегодно избирают своих председателей, которые, подобно "слабым" мэрам в США, лишены реальных исполнительных функций. Они не оказывают серьезного влияния на работу административного аппарата муниципалитета, поскольку руководство отраслями муниципального хозяйства здесь также сосредоточено в руках комитетов, формируемых советом. Роль председателя обычно сводится к ведению заседаний совета и осуществлению представительских функций — участию от имени совета в публичных мероприятиях.

Избрание советом главы исполнительного органа местного самоуправления характерно и для таких стран, как Австрия, Дания, Чехия, Испания.

В отдельных странах способ избрания исполнительного органа (советом или же населением) зависит от количества жителей на соответствующей территории. В Венгрии, например, главы местной администрации — бургомистры — избираются представительными органами в административно-территориальных единицах, население которых насчитывает более 10 тыс. человек (в остальных - непосредственно населением).

Кстати, местные советы могут избирать из своего состава не только должностных лиц, единолично осуществляющих исполнительные функции, но и коллегиальные исполнительные органы. В Италии областной совет на первом же своем заседании избирает председателя и членов джунты - исполнительного комитета совета. Джунта реализует решения совета, представляет на его рассмотрение проекты областных планов, бюджетов, программ развития, следит за их выполнением, управляет областным имуществом. В германских землях Гессен, Бремен, а также в городских общинах земли Шлезвиг-Гольштейн (города Киль, Франкфурт, Висбаден и др.) на низовом уровне образуется коллегиальный исполнительный орган — магистрат. Он избирается местным представительным органом из своего состава и включает от 6 до 12 членов, в том числе бургомистра.

В Финляндии коммунальный представительный орган — собрание уполномоченных — избирает коммунального руководителя (мэра), являющегося высшим должностным лицом коммуны и отвечающего преимущественно за ведение ее хозяйственных дел. Исполнительным органом коммуны считается, однако, не мэр, а коллегиальный орган — коммунальное правление, также избираемое собранием уполномоченных. До 1977 года председателем правления был коммунальный руководитель, однако затем посты председателя правления и мэра были разделены в целях децентрализации властных полномочий и демократизации коммунальной администрации. Коллегиальные исполнительные органы местных советов функционируют также в Бельгии, Голландии, Швеции, крупных городах Дании.

А что наши «соседи» по БРИК –новые супердержавы – динамично развивающиеся экономически, социально и политически Бразилия и Индия?..

Бразилия, например, включает в себя свыше 4300 муниципалитетов, которые имеют право самостоятельного управления во всем, что относится к их интересам. Муниципалитеты имеют политическую, административную и финансовую автономию. Вместе с тем, поскольку Федеративная Республика Бразилия построена на принципах значительной централизации, включающей право центральных властей на самое широкое вмешательство в дела субъектов федерации, конституции штатов предусматривают аналогичный институт вмешательства в дела муниципалитетов. Основаниями могут служить нарушения муниципальной автономии, задолженность по федеральным платежам, невыполнение федеральных законов или судебных решений, нарушение прав человека и т.д.

В Индии во главе области (самого крупного территориального подразделения индийского штата, являющегося субъектом федерации) стоит комиссар, а во главе округа (область делится на несколько округов) — коллектор (заместитель комиссара), назначаемый губернатором штата по указанию правительства штата. Так вот, на низовом уровне интересы государства представляют назначаемые властями соответствующего штата комиссар муниципальной корпорации (в наиболее крупных городах) или же секретарь (в остальных городах). Комиссар же Делийской корпорации — органа самоуправления индийской столицы — и вовсе назначается непосредственно центральным правительством. Обычно комиссар корпорации занимает свой пост в течение фиксированного срока, но может быть отозван досрочно в случае, если правительство штата сочтет, что он не справляется со своими обязанностями. Его смещение возможно и по инициативе городского совета; для этого не менее 3/5 членов представительного органа должны потребовать его отставки. Мне могут возразить, что Индия и Бразилия, недавно вступившие на путь демократии и идущие по этому пути с нами нога в ногу,- нам не указ.

Но ведь и в европейских демократиях наблюдается известная централизация. Как отмечают специалисты, даже в таких высокоразвитых, цивилизованных и демократических странах, как Германия, Япония, Франция, Италия и др. исполнительные органы местного самоуправления занимают двойственное положение: с одной стороны, они решают повседневные проблемы коммуны или муниципалитета, а с другой — выступают низовым звеном исполнительной вертикали власти, ответственным за реализацию поступивших сверху указаний. Более того, в ряде стран (Франция, Италия и др.) в административно – территориальные единицы назначаются полномочные представители правительства, которые осуществляют административный надзор за деятельностью выборных органов местного самоуправления и их исполнительных органов, что ставит эти органы под постоянный контроль со стороны центральных властей.

Не напоминает ли вам такая модель нечто, несколько лет выстраиваемое в России в формате той же уже набившей оскомину в качестве примера антидемократизма «вертикали власти»?.. И как эти муниципальные особенности Европы коррелируют с принципами демократии и приоритетом прав человека, о которых так любят говорить защитники «муниципальной незалежности» в Барнауле? Вопросы риторические.

Между тем есть в Старом Свете – оплоте демократии - и более радикальные примеры. Не всегда исполнительные органы местного самоуправления избираются населением или советом; в некоторых, даже европейских, странах они назначаются сверху. Правда, такая практика не характерна для развитых демократических государств и встречается в основном в странах Востока. Но тем не менее, есть исключения. Так, в Бельгии, Голландии и Люксембурге мэр (бургомистр) назначается главой государства — монархом — по предложению соответствующего муниципального совета. Такой способ формирования исполнительного органа здесь призван подчеркнуть значимость мэра не только как главы местной администрации, но и как представителя центрального правительства, играющего немаловажную роль в осуществлении контроля над местными органами власти.

ВОЗМОЖНА КОМБИНАЦИЯ. ДВА В ОДНОМ: МЭР И СИТИ-МЕНЕДЖЕР.

Между тем мировой опыт местного самоуправления показывает, что при формировании исполнительных органов муниципалитетов можно вполне эффективно комбинировать назначение и избрание. Одним из таких комбинированных способов формирования исполнительных органов стала американская система "совет — управляющий". При такой системе мэр, избираемый чаще всего муниципальным советом (а порой и населением), председательствует в сравнительно небольшом по численности совете и выполняет преимущественно представительские и церемониальные функции. Каких-либо значимых административных полномочий он лишен, права вето у него также нет. А для повседневного руководства совет нанимает профессионального управляющего, отвечающего за практическую реализацию принимаемых депутатами решений. Управляющий, как правило, наделен полномочиями, которыми в других городах обладает "сильный" мэр (назначение муниципальных чиновников, подготовка бюджета и т.п.). В отличие от "сильного" мэра управляющий освобожден от церемониальных функций, что дает ему возможность сосредоточить свое внимание на административных вопросах. Главным достоинством системы "совет — управляющий" является ее эффективность, так как исполнительные функции тут осуществляются профессионалом, хорошо разбирающимся в муниципальных вопросах.

Однако сила этой системы, а именно то, что она предполагает наличие хороших высокопрофессиональных управленцев, в некоторых случаях оборачивается ее слабостью: при отсутствии таковых система "совет — управляющий" работает неэффективно, что может пагубно сказаться на всех областях жизни самоуправляющейся общины. Именно поэтому такой системы избегают в больших городах. Существенным ее недостатком является также то, что управляющий, назначенный советом, не подотчетен населению. При этом он может оказывать значительное влияние на совет, состоящий преимущественно из непрофессионалов, совмещающих деятельность в исполнительном органе со своей основной работой. Подобное положение дел не может не приводить к определенному искажению воли избирателей.

Как бы то ни было, помимо США, институт муниципальных управляющих функционирует также в Канаде, Германии, Ирландии, Норвегии, Швеции, Финляндии. Так, в Германии он используется в землях Северный Рейн — Вестфалия и Нижняя Саксония, где общинный совет избирает из чиновников-профессионалов директора общины, а уездный совет (крайстаг) — уездного директора. Директора пребывают в должности весьма длительный срок (обычно 8 — 12 лет), что значительно усиливает их самостоятельность по отношению к представительному органу.

Особенность института управляющего в Ирландии заключается в том, что, считаясь муниципальным чиновником, он назначается не местным советом, а специальной правительственной комиссией по местным назначениям. Депутаты не могут самостоятельно сместить управляющего. Совет способен лишь временно приостановить по инициативе 2/3 своих членов деятельность управляющего и обратиться к министру местного управления с просьбой о его смещении.

Весьма своеобразно строится управление такими крупными городами Канады, как Калгари, Эдмонтон и Виннипег, представляющее собой своеобразный синтез трех классических американских форм муниципального управления (систем "мэр — совет", "совет — управляющий", а также комиссионной системы). Наиболее важные решения здесь принимает муниципальный совет, возглавляемый мэром, которого избирает население. Кроме того, образуется совет комиссионеров (два — пять человек), который, фактически выполняя функции управляющего, обеспечивает руководство деятельностью административного аппарата муниципалитета. Комиссионерами в этих городах становятся профессиональные менеджеры, нанимаемые муниципалитетом по контракту. Каждый из комиссионеров руководит рядом муниципальных служб, взаимодействуя с комитетами совета и выполняя их указания. В качестве коллегиального органа совет комиссионеров несет коллективную ответственность перед муниципальным советом.

АППАРАТ РЕШАЕТ ВСЕ. ВО ВСЯКОМ СЛУЧАЕ – МНОГОЕ.

Мы уже отмечали, что эффективность той или иной модели во многом обусловлена профессионализмом кадров, реализующих ее на практике. Оно и понятно. Важным элементом управления вообще и муниципального управления, в частности, является чиновничий аппарат, то есть различные департаменты, отделы, бюро и т.п. Подобно комитетам совета, департаменты могут быть отраслевыми и функциональными. В Великобритании, например, формируются отраслевые департаменты образования, библиотек и музеев, жилищного строительства, пожарной безопасности, транспорта и т.д. функциональные отделы оказывают разнообразную техническую помощь отраслевым департаментам (юридические консультации, подготовка договоров, выдача заработной платы, приобретение канцелярских товаров и др.).

В германских городах чиновничий аппарат строится на принципах, общих для всех земель, и все департаменты имеют единую нумерацию. Городская администрация обычно включает департаменты общего управления, финансов, безопасности и поддержания порядка, культуры и образования, по делам молодежи, здравоохранения и социальных проблем, строительства, управления общественными службами, экономики и транспорта. Департаменты французских муниципалитетов называются дирекциями. Обычно насчитывается семь—восемь дирекций, в том числе образования, спорта, культуры, отдыха, санитарии, социальных дезурбанизации.

В небольших муниципалитетах штат сотрудников исполнительного аппарата невелик, причем отдельные должности могут замещаться по совместительству с какой-либо иной работой. В некоторых сельских коммунах Франции, например, функции секретаря мэрии, занятого неполный рабочий день, выполняет местный учитель. В небольших коммунах имеются и такие своеобразные должности, оплачиваемые на сдельной основе, как церковный звонарь, мастер по ремонту башенных часов и др.

Чиновники местных органов чаще всего назначаются и смещаются главой местной администрации или же муниципальным советом. В Великобритании каждый департамент возглавляется так называемым "главным чиновником" — специалистом в области, соответствующей профилю департамента. В последние десятилетия в британских муниципалитетах, как и в отдельных американских, все более выделяется фигура так называемого "главного исполнительного чиновника", призванного осуществлять общее руководство деятельностью всех главных чиновников и возглавляемых ими департаментов. Хотя такая должность формально не является обязательной, в настоящее время она имеется приблизительно в 90% британских муниципалитетов, причем роль главного исполнительного чиновника может варьироваться от "первого среди равных" до фактически главного управляющего муниципалитетом.

В США отдельные категории муниципальных чиновников избираются непосредственно населением, что ставит их в достаточно независимое положение по отношению к совету и, как правило, гарантирует относительную свободу действий.

А ПО ХАРТИИ?..

Базовые, основополагающие муниципальные принципы их закреплены в Европейской хартии о местном самоуправлении, принятой ЕС ровно 25 лет назад, 15 октября 1985 года.

Вот, к примеру, основной: «Ст.3.1. Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. 2. Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования…».

Там же отмечается, что органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти. (Ст.4, п.2). Вот и получается, что предлагаемое решение об изменении порядка избрания руководства Барнаула не противоречит ни букве, ни духу Европейской хартии, которая 8 февраля 1996 года была подписана Российской Федерацией в Страсбурге и ратифицирована Федеральным законом от 11 апреля 1998 года. В противном случае трудно представить, чтобы европейские парламентарии и защитники прав человека не развернули бы в Европе и мире массированную масштабную пропагандистскую кампанию, не выступили бы с публичными обвинениями в нарушении подписанной конвенции и не встали бы на защиту муниципальных свобод в России!..

А значит, и все громкие заявления наших доморощенных алтайских «защитников» демократии, как выясняется, не имеют под собой никакой основы. А потому надуманная проблема «отмены выборности» мэра Барнаула суть проявление амбиций отдельных общественных и политических деятелей, политических партий, участников внесистемной оппозиции и сторонников сохранения в Барнауле застарелой коррупциогенной кланово-олигархической системы… 

В СУХОМ ОСТАТКЕ.

Итак, что же мы имеем, так сказать, в сухом остатке. А имеем вот что:

• Зарубежный опыт организации муниципальных учреждений свидетельствует о том, что там успешно сочетаются местное самоуправление и государственное управление на местах, учитываются исторические, демографические, географические особенности той или иной страны, региона, территории, формы правления, государственного устройства, политический режим, правовая система и другие факторы. Таким образом, все разговоры защитников «муниципальной незалежности» в Барнауле о фатальной пагубности государственного вмешательства в местное самоуправление не имеют под собой почвы, поскольку во многих демократических странах уже давным-давно выстроена «вертикаль власти», куда низовым звеном включены и муниципальные образования.

• Мировой опыт и практика демонстрируют существование различных типов, видов и моделей муниципального устройства, предполагающих различные механизмы формирования руководства исполнительной компоненты местного самоуправления – от прямого назначения, избрания представительными органами власти до всенародного избрания. Причем ни один из этих инструментов не является критерием оценки демократического устройства той или иной страны. В этом глобальном контексте предлагаемая в Барнауле модель устройства городской власти и механизм формирования ее исполнительного руководства не противоречит имеющемуся мировому опыту и общепризнанным в мире демократическим принципам. Более того, предлагаемый в краевом центре вариант реформирования городской власти выглядит даже более демократично, нежели в целом ряде ведущих европейских стран.

• Даже в границах одной страны или региона возможно существование различных моделей местного самоуправления. В первую очередь, эти отличия относятся к сельской местности и крупным городам. Причем в той же Германии попытки унифицировать структуру органов местного самоуправления предпринимались неоднократно, но в конце концов были признаны нецелесообразными. Думается, этот принцип многообразия может быть использован и в Алтайском крае. Тем более, что и губернатор региона Александр Карлин, и его заместитель Борис Ларин неоднократно подчеркивали, что краевые власти намерены его твердо придерживаться, учитывая социально-экономическую специфику тех или иных муниципальных районов и городских округов. Так сказать, e pluribus unum.

Таким образом, если подытожить, все доводы и аргументы оппонентов муниципальных реформ в Барнауле и территориях края не имеют под собой никакой фактической и теоретической основы.

Артем КУДИНОВ, гл. редактор сайта Doc2.

При подготовке использованы материалы Интернета.